第3回厚木市防災都市づくり計画策定検討部会(令和4年8月25日開催)会議録

1 開会
2 挨拶
3 案件
・防災都市づくりの策定について
(1) 防災・減災対策について
(2) 復興事前準備について

4 閉会

議事の内容については次のとおりです。

【部会長】
それでは、議事に入りたいと思います。本日の案件は、お配りしております次第のとおりです。それでは、案件(1) 防災・減災対策について、事務局から説明をお願いします。

【事務局】
資料に基づき説明

【部会長】
それでは、事務局の説明について御意見、御質問をお願いいたします。

【委員】
資料3「防災都市づくり計画 計画策定に係る検討資料」について、「何々のための都市づくり」・「何々する都市づくり」というように「ための」が入っている文章と入っていない文章がありますが、入っていない方が簡潔であり、住民の皆さんにとって分かりやすいかと思います。
また、53ページの複合災害に対する取組方針について、「複数の災害が連続して発災した場合にも対応できるように備えます」と記載されていますが、具体的にどのような取組を考えていますか。
例えば、地震が発生し住民が避難所の体育館へ避難して、その1週間後に水害も発生した場合、体育館が床上浸水するので、避難所にいる大勢の方々をどこかへ再避難させるという緊急対応が必要となります。そのようなことをしないで済む都市づくりを目指すのであれば、「複数の災害が連続して発災した場合にも、安全が確保できる、あるいは防災機能が確保できるような都市づくりを目指します」といった取組方針になるかと思います。
私が最近用いる言葉は「複眼的防災」で、「前の目」で地震を考えたときに、必ず「後ろの目」で水害の時はどうなるかということも考えておきます。体育館の建て替えの際に床を想定される浸水深より高くする、例えば体育館の下をピロティにして雨天時も利用できるよう整備する取組も最近では行われています。そのようなことを含めて、複眼的に災害に備える都市づくりが大事かと思います。
また、59ページに「ア 地震、洪水、雨水出水(内水)、土砂災害に対して共通の対策」と記載されていますが、「共通」の意味がよく分かりません。本文に「公園にトイレなどの防災機能を持ったベンチ等の設置」と記載されていますが、防災機能は地震災害がベースで水害は発生しない前提となっていますので、もし浸水してしまうと、これらの設備も水没して使えなくなります。これまでの防災公園の整備は、水害には対応していなかったと思います。「どのような災害に対しても防災機能を発揮する場所として公園を整備します」という方針にして、マウンドなどの工夫をすると、平時は芝生の斜面などで子供達が遊び、水害の際にはマウンドの上が島のような状態で残りますので、そこにベンチや、かまど、トイレなどを置くことで避難した方々が利用できます。そのようにイメージを膨らませて将来に備えることが大事ではないかと思います。ですので、この「共通」についてもう少し具体的に考えていただき、住民の皆さんがイメージしやすい工夫があるとよいと思います。
災害時は公園に避難すればよいと考える方が多いと思いますが、水害時に浸水してしまう公園がありますので、水害にも備えて整備するなど、地域別の災害リスクや取組方針図を描くときに防災機能向上のための取組について整理していただき、防災機能として地震、水害両方の災害に役立てる取組を示していただくとよいと思います。

【委員】
立地適正化計画の方針と防災都市づくり計画を比べた時に、防災都市づくり計画で新たに加えている方針などはありますか。自治体によっては、総合計画などの上位関連計画に位置付けている方針を基本として、それ以外の方針は位置付けないという姿勢のところもあります。もし加えられるのであれば、被災前に高台の公園や建物のピロティを整備するなど、これまでの計画にはない新たな視点を入れることも考えられます。
また、81ページ以降の地域別の災害リスク図の凡例について、「50メートルメッシュ当たりの倒壊棟数・焼失棟数≧0.2棟」とありますが、その設定方法を教えてください。
それから、半壊の場合はどうなるのかということは今後説明会などで聞かれると思います。東日本大震災では、半壊建物への対応方法は自治体によって異なっていたと思います。整理しておくとよいと思います。

【事務局】
厚木市コンパクト・プラス・ネットワーク推進計画（立地適正化計画）の防災指針では、基本的には水害対策をメインとしています。今回の防災都市づくり計画策定につきましては、その防災指針に地震対策を加え、かつ、防災指針よりも取組を具現化した計画としております。
焼失棟数につきましては、30ページで説明しておりまして、50メートル四方当たりの家屋棟数に被害率を掛けており、その関係で小数点が発生しております。
防災部局で実施した地震被害想定のデータを用いております。

【委員】
分母がないと分かりづらいですね。50メートル四方の建物現況データというのがあるのですか。

【事務局】
50メートル四方で被害想定の分析を行っております。

【委員】
町丁目別の建物棟数を均等化して、このメッシュは平均これぐらいと置き換えているということですか。50メートル四方は面積でいうと0.25ヘクタールということや、市内全体が同じでなく1ヘクタールでも棟数の差はありますので、そういったことを記載していただくとよいと思います。

【委員】
被害想定の市民への提示方法は難しく、凡例一つをとっても誤解を招きやすいと思います。

【委員】
同じ揺れ方でも、立地する建物が多いほど被災する建物が多く発生しますので、建物数が多いかどうかで被害率は大きく変わってしまいます。ですから、揺れ方の強さを表しているわけではありませんということを計画書に記載する必要があります。密集した市街地ほど被害率が高くなっているのは、その場所の地盤が特に悪いというよりも、建物数が多い分だけ、被害も集中的に発生する可能性があることを住民の皆さんに理解していただければ、誤解は生じないかと思います。棟数でいうと、ほとんどが木造建物だと思いますので、被害率の内容はほぼ木造建物で表されていると考えた方がよいと思います。

【事務局】
誤解の生じないよう計画書に記載したいと思います。
また、分かりづらい部分については、図解等で説明させていただきます。

【部会長】
資料3の前半に、想定される被害や危険度などは記載されていますが、住宅がどのように密集しているか、地盤がどのようになっているかなども記載されていると理解しやすいのではないでしょうか。そういったデータは保有していますか。

【事務局】
建物構造や地盤に関する資料は保有しております。木造建物の密集度など、分かりやすい内容にしていきたいと思います。

【委員】
国土交通省のガイドラインを見ると、復興事前準備については様々なステップを踏むようですが、この防災都市づくり計画の守備範囲はどこまででしょうか。この計画を策定した後、別途、復興の計画を策定するのですか。

【事務局】
防災都市づくり計画の策定後、地域において、勉強会、ワークショップ等を実施することを想定しております。復興の計画を策定できるかまでは未定ですが、地域の皆さんの復興に対する考え方や、こういった被害が起きそうだからこのような復興を目指したいなどの話合いができればと考えております。

【委員】
今回の計画は、ハザードの重ね合わせや基礎データを整理しつつ、復興時の庁内の体制や手法などを記載するものであり、策定後、更に具体的な取組を進めていくイメージでしょうか。

【事務局】
市としてどういった復興を進めていくかという方針を計画に位置付けまして、詳細については来年度以降、地域に入って取り組んでいければと考えております。

【部会長】
ありがとうございます。他に、御意見、御質問等ございませんか。
御意見、御質問等がないようでしたら、案件(1)については、終了いたします。
続きまして、案件(2)復興事前準備について、事務局から説明をお願いします。

【事務局】
資料に基づき説明

【部会長】
それでは、事務局の説明について御意見、御質問をお願いいたします。

【委員】
近年災害続きということもあって、事前復興という言葉がだいぶ一般的に使われるようになってきています。厚木市においても、防災都市づくり計画の策定が事前復興を大きく取り上げた第一歩になるのではないかと思います。
災害復興は総合まちづくりであり、復興計画が復興時の総合計画となりますので、生活から経済まで全部が含まれます。その中で、防災都市づくり計画が受け持つのは都市や市街地の復興です。そして、すぐに個別再建ができる場所と面的に整備する場所が区分され、面的に整備する場所では、すぐに自宅を再建したいという方にも「待ってください」と言わなくてはいけませんし、その方が早く自分の復興ができるように急がなくてはいけません。それが迅速に復興すべき最大の理由だと思います。
大きな被害が集中的に発生した地域では、まちを元に戻すのではなく新しいまちにしていくということを、防災都市づくり計画に位置付けるのだと理解しています。これは重要な取組であり、住民の皆さんにもしっかりと理解していただきたいと思います。
復興を大きく区分すると、都市の復興、住まいの復興、産業の復興、生活の復興の四つに分けられます。市民目線で言うと、明日の生活がどうなるのかという「生活の復興」から始まります。その後、避難所から仮設住宅に移り、仕事をする「産業の復興」となり、それから自宅をどこへ建てようかとなって、まちの問題が自分ごとになるのです。
行政としては逆の手順になります。産業をどうするか、住まいをどうするか、そして市民生活をどうするかということになりますので、市民と行政がやろうとしていることを理解しないと齟齬が生じてしまいます。
そのため、どのような手順で何を考えて復興を進めるのかというマニュアルを作ることが手順としては大変重要となります。
マニュアルも、行政が復興計画を作るためのマニュアルと、それを実践するためのマニュアルがあり、実践するためのマニュアルが市民と一丸となり復興を推進することに繋がります。災害時の早急な復旧・復興に当たっては合意形成が問題となりますが、合意の形成とは、「こんなまちにしよう」という目標像を行政と地域の皆さんが共有することです。現在は土地区画整理事業の実施などが難しい場所でも、もし被災して復興を進める際には、緊急車両が通行しやすいまちにした方がよいなどの話が出て、どのような方法で進めるのか、例えば道路に面している敷地の方だけがセットバックするのが従前のまちづくりかもしれませんが、復興時には皆さんで負担しあい、なおかつ行政からの持ち出しもあれば、皆さんで力を合わせてまちづくりを進めることができます。そのようにまちづくりの目標を事前に共有できれば、被災後早急に復旧・復興できる都市づくりということになります。ビジョンを事前に描いて、住民の皆さんにも納得していただくという意味で、資料3の127ページから129ページの図やイメージは重要です。
また、都市計画マスタープランの61ページ、防災の方針の基本方針1「被害を最小限に抑えるための対策を行います」は平時の防災まちづくりであり、基本方針2「災害後の早期復旧・復興に向けた取組を行います」が復興まちづくりとなります。国の事前復興ガイドラインにも記載されているように、復興まちづくりの目標や進め方などを、都市計画マスタープランの改定の際に位置付け、別冊等で復興のマニュアルを作成するべきです。
また、資料3の133ページに「(4)復興訓練の実施」とありますが、訓練は2種類ありまして、一つは、行政職員が復興について理解し、マニュアルを作り、それを習熟する訓練です。もう一つは、地域の皆さんと一緒に考える復興まちづくり訓練です。マニュアルを示して復興手順を理解していただくものや、あるいはマニュアルがなくても、地域ごとの被害想定を示して、今後そのような被害に合わないまちを目指すとしたらどのようなまちでしょうかということを話し合っていただき、まちの復興目標像を描く、そのような訓練も考えられます。
なお、できれば少し丁寧に、こんなことを取り組んでいきたいという説明を計画に記載するとよいと思います。厚木市としてどのような都市像を目指すのか、その実現に当たっては防災都市づくり計画や国土強靭化計画がベースにあって、具体的な計画として復興計画があるといった位置付けについても整理しておくとよいと思います。

【事務局】
職員の復興に対する意識がまだそれほど高くなく、現在は、国の「伴走支援」という制度を活用して、庁内での勉強会を年1回程度実施しております。
現在改定を進めている地域防災計画においても、復興の取組は重視しているとこであり、まず職員の勉強会を行い、来年度以降、地域の方々と話し合いをできればと考えております。

【委員】
都市計画マスタープランの「防災の方針」の基本方針に、復興について言及されていますが、その後の整備・誘導の方針には主に防災に関する取組しか記載されていません。

【事務局】
現行の都市計画マスタープランは、「防災都市づくり計画を策定します」との記載にとどまっていますが、今後都市計画マスタープランを改定する際には、復興についての内容も入れていきたいと考えております。

【事務局】
復興時のまちづくりの目標像の共有につきましては、54ページの復興事前準備の取組方針に、将来の都市構造を踏まえた復興の方針を位置付けさせていただいています。第6章の復興事前準備にも改めて都市計画マスタープランに掲げる将来都市構造を踏まえて進める旨を記載させていただき、今後、各地区での説明においても、復興に当たっては、どのようなまちを目指すのかを共有していきたいと思います。

【委員】
防災都市づくり計画を策定したら、復興についての内容を都市計画マスタープランにも別紙で添付するとよいと思います。

【委員】
129ページ「図6．1復興まちづくり手法による地区分け」に関して、この図では地区を明確に区分していますが、他自治体ではゾーニングで表記している事例もあります。それも手法の一つかと思います。
また、この図は大正型関東地震を踏まえて整理していますか。地域で話し合いをする際には、その地域の最大規模の被害を想定する必要があると思います。

【事務局】
想定される被害が一番大きいのは大正型関東地震であり、当該図についても最大の被害想定を踏まえたものとなっております。

【委員】
131ページ「表6．2都市復興のプロセス」の「～2か月」の欄に、「復興地区区分」という語句が記載されていますが、それまでの本文等で使われていない語句ですので、確認してください。
また、同表において「建築制限の実施」が「～1か月」と「～4か月」の2箇所に記載されているので、こちらも確認をお願いします。
それから、132ページ(3)市民との協働による復興について、本文に「復興まちづくり協議会等の設置を検討します」と記載されていますが、他自治体の事例等をコラム的に入れると分かりやすいと思います。
また、以前に、国土交通省から「復興まちづくりの目標と市町村都市計画マスタープランの将来像の考え方が異ならないように」といった趣旨の意見が挙げられたことがあります。しかし、職員の訓練の際には、他自治体の事例等も参考に、自由な発想で拠点の移転なども考えていく必要があると思います。

【委員】
防災まちづくりの方針と復興まちづくりの方針は目標が異なるため、災害がない場合と災害が発生した場合の方針は別立てにしています。
被災した場合の復興まちづくり方針を都市計画マスタープランにも位置付けておくと、被災後の復興まちづくりが数ヶ月早くなります。
今回防災都市づくり計画を策定した後、次の都市計画マスタープランの改定時には、平時はこういったまちづくりをしますが、災害で大きな被害が発生したらこういった復興のまちづくりをしましょう」といった復興まちづくり方針についてしっかりと記載する必要があります。また、都市計画マスタープランの地域別構想においては、防災都市づくり計画の地域別の取組とリンクさせて、基盤未整備の場所が多い地域については「大きな被害を受けたときには基盤整備型の復興まちづくりを検討します」といった内容を記載することも考えられます。
他自治体の事例として、住民の皆さんに被害想定の説明をする際、「このまちが燃えてしまう」という内容の話をすると拒否反応を示されるのではないかという懸念がありました。しかし実際には、平時だと「土地区画整理事業の実施は難しい」で終わってしまうことでも、「そうか、このまちは燃えてしまうのか」と理解いただくと、住民の皆さんから様々な発言がなされるのです。
ですから、まちづくりの論議をしていく上では、復興まちづくり訓練を実施して、単なるマニュアルの習熟ではなく、このまちに本当に必要なまちづくりは何か、どんなまちになったらよいか話し合いをしていく、そういう復興訓練を今後実施していただき、防災方針と共に被災したときの復興方針も皆さんで共有できれば、これは合意が半分できているようなものだと思います。
この防災都市づくり計画が、市民と共有してまちづくりを進めるための重要な計画になることを期待しています。

【委員】
道路や堤防を作る際には、土地の権利関係などが整理されているかどうかで事業のスピードが大きく変わると感じています。合意形成はできていても、後々権利関係で揉めるということも考えられます。地籍調査などはなかなか都市部では進まないという実情もありますので、防災都市づくり計画に記載するかどうかの検討はありますが、防災減災対策や復興事前準備の取組に当たっては、そういったことも推進していただければと思います。

【事務局】
復興事前準備に関する取組の一つといたしまして、例えば、市で保管している都市計画関係の紙資料を電子化することを検討しております。また、地籍調査等の取組についても検討してまいります。

【委員】
126ページ(1)復興まちづくり手法の考え方において、「土地利用や基盤整備の状況を考慮し、特徴に応じて復興まちづくり手法を設定しました」と記載されていますが、これは十分条件ですので、もう一つ「必要条件」として「被害の発生状況に応じて」ということも記載すべきです。そうでないと、被害の状況に関わらずこの地区はこの手法を行うのかと捉えられてしまいます。そうではなくて、被害が集中的に発生して家を建て替えなくてはならない状況になった場合に基盤整備を行います、ということであり、復興まちづくりの修復型と改善型の違いとなります。この文章は「土地利用や基盤整備の状況を考慮し、かつ被害の発生状況に応じて、次のまちづくり手法を設定しています」といった内容にすべきです。

【部会長】
災害発生後のまちづくりだけでなく、予防的な内容も計画に含まれていますか。

【事務局】
予防的な内容は第5章「防災・減災の対策」に入れております。ドラスティックな内容はなかなか位置付けが難しいので、そういった対応策については第6章で位置付けをしております。

【部会長】
132ページの(3)市民との協働による復興に関して、住民主体の活動として自主防災組織などもありますよね。

【事務局】
各自治会において自主防災隊を組織されており、そちらが地域の活動の中心となると想定されますが、現時点では支援体制の中に具体的に当てはめていません。

【委員】
51ページ「復興事前準備に係る基本方針」の基本方針1と2は、どちらも体制の話で似たものとなっています。基本方針1が体制や事前準備の内容だとすると、基本方針2は、例えば「市民と一丸となって復興で目指すまちづくり目標が共有されている」あるいは「市民一丸となって早急に復興まちづくりに推進できる都市づくり」などの表現にしてはいかがでしょうか。行政側の体制の問題だけではなくて、通常のまちづくりの中でも、復興について議論や訓練をすることに繋がります。事前に復興まちづくりを推進しておく都市づくりというビジョンを市民の皆さんに理解していただけるよう検討してください。

【部会長】
また気が付いたことがありましたら、御意見を頂ければと思います。それでは、本日の議事が全て終了しました。ありがとうございました。